國(guó)務(wù)院總理責(zé)成有關(guān)部門(mén)在一個(gè)月內(nèi)制定的《校車(chē)安全條例》草案已開(kāi)始征求意見(jiàn)，它匯集了各個(gè)管理部門(mén)的觀點(diǎn)，但與相關(guān)的法規(guī)缺乏一致性，一些條款值得修改。

　　1、法律關(guān)系

　　被媒體概括的“校車(chē)三項(xiàng)特權(quán)”(第28條校車(chē)優(yōu)先通行、第29條在公交專(zhuān)用車(chē)道上行駛、第31條規(guī)定停車(chē)上下學(xué)生時(shí)后方車(chē)輛應(yīng)停車(chē)等待并不得超越)，與《道路交通安全法》規(guī)定的道路通行規(guī)則(第53條)存在某種程度的沖突(警車(chē)、消防車(chē)、救護(hù)車(chē)和工程救險(xiǎn)車(chē)在執(zhí)行緊急任務(wù)時(shí)，使用警報(bào)器、標(biāo)志燈具，并在確保安全的前提下，不受行駛路線(xiàn)、行駛方向、行駛速度和信號(hào)燈的限制，其他車(chē)輛和行人應(yīng)當(dāng)讓行)。

　　《立法法》規(guī)定了憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和政府規(guī)章各自規(guī)定的范圍，當(dāng)上位法與下位法對(duì)某一問(wèn)題都有規(guī)定時(shí)，下位法不得與上位法沖突或相矛盾，若發(fā)生沖突，必須適用上位法的規(guī)定。國(guó)務(wù)院作為管理國(guó)家事務(wù)的最高行政機(jī)構(gòu)，根據(jù)憲法和法律可制定相關(guān)的行政法規(guī)，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。草案征求意見(jiàn)稿屬于行政管理法規(guī)，它應(yīng)遵從《道路交通安全法》而不能超越其規(guī)定，草擬中的“校車(chē)三項(xiàng)特權(quán)”有違《道路交通安全法》規(guī)定，建議刪除。

　　如有交通工程師或校車(chē)事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)能證實(shí)“校車(chē)三項(xiàng)特權(quán)”與校車(chē)安全運(yùn)營(yíng)具有某種必然聯(lián)系或因果關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《道路交通安全法》的途徑來(lái)確立“校車(chē)三項(xiàng)特權(quán)”。有趣的是慶陽(yáng)校車(chē)慘案的主要原因是駕駛員在道路上逆向行駛，違反最基本的道路通行規(guī)則，而校車(chē)超載和違規(guī)改裝則是相對(duì)次要的因素。學(xué)生運(yùn)輸應(yīng)以安全為重，校車(chē)停車(chē)上下學(xué)生時(shí)需要安全橫過(guò)道路的保護(hù)權(quán)，使用公交專(zhuān)用道只是在交通擁堵地區(qū)可快速通過(guò)，優(yōu)先通行權(quán)對(duì)學(xué)生來(lái)講無(wú)關(guān)緊要。

　　2、行政關(guān)系

　　政府和民眾關(guān)心學(xué)生安全運(yùn)輸問(wèn)題，從國(guó)家行政管理的角度講，這是交通運(yùn)輸行政事務(wù)。正如草案征求意見(jiàn)稿第3條強(qiáng)調(diào)：政府應(yīng)當(dāng)采取措施發(fā)展公共交通，合理規(guī)劃、設(shè)置公共交通線(xiàn)路和站點(diǎn)，為需要乘車(chē)上下學(xué)的學(xué)生提供方便。在城市里運(yùn)輸學(xué)生上下學(xué)可選擇公共交通服務(wù)，在鄉(xiāng)村運(yùn)輸學(xué)生上下學(xué)可選擇道路客運(yùn)班車(chē)，校車(chē)只是設(shè)計(jì)作為運(yùn)輸學(xué)生上下學(xué)的一種交通工具，校車(chē)服務(wù)也只是學(xué)生安全運(yùn)輸?shù)囊环N方式。草案征求意見(jiàn)稿第1條宣稱(chēng)：為了加強(qiáng)校車(chē)安全管理，保障乘車(chē)幼兒、學(xué)生的人身安全，制定本條例。顯然，以校車(chē)作為這項(xiàng)法規(guī)的主體有些不妥，學(xué)生才應(yīng)當(dāng)是法規(guī)的主體，建議采用《學(xué)生運(yùn)輸安全條例》更人性化，且與國(guó)務(wù)院法制辦公室公告草擬的《城市公共交通條例》等行政法規(guī)相一致。

　　3、條例內(nèi)容

　　草案征求意見(jiàn)稿的內(nèi)容并非規(guī)定校車(chē)安全相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而涉及學(xué)生運(yùn)輸服務(wù)的政策、運(yùn)營(yíng)和安全管理制度等相關(guān)措施，包括總則、學(xué)校和校車(chē)服務(wù)提供單位、校車(chē)使用許可、校車(chē)駕駛?cè)恕⑿＼?chē)通行安全、校車(chē)乘車(chē)安全、法律責(zé)任和附則共8章，但各部分之間似乎沒(méi)有一定的邏輯或法理關(guān)系。如果從校車(chē)標(biāo)識(shí)、管理、運(yùn)營(yíng)和維修、以及學(xué)生乘車(chē)訓(xùn)練上規(guī)定最基本的原則，則可為全國(guó)各地實(shí)施學(xué)生安全運(yùn)輸工作提供指南，彰顯學(xué)生安全運(yùn)輸條例的可操作性，并讓各地結(jié)合實(shí)際有更大的改進(jìn)學(xué)生運(yùn)輸安全工作的執(zhí)行空間：

　　A 草案征求意見(jiàn)稿規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的校車(chē)安全管理工作負(fù)總責(zé)(第6條)，卻沒(méi)有指明一個(gè)具體的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有指明具體的負(fù)責(zé)人。各級(jí)政府的各部門(mén)(教育、公安、交通、工業(yè)和信息化、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)管等)都可能部分負(fù)責(zé)或不負(fù)責(zé)。

　　B 草案征求意見(jiàn)稿未對(duì)校車(chē)標(biāo)識(shí)與裝備做出明確的規(guī)定。雖然《校車(chē)標(biāo)識(shí)》(GB 24315-2009)規(guī)定了校車(chē)標(biāo)識(shí)體系的組成、式樣、專(zhuān)用校車(chē)車(chē)身外觀標(biāo)識(shí)涂裝、校車(chē)標(biāo)牌、校車(chē)停靠預(yù)告標(biāo)志和校車(chē)停靠站點(diǎn)標(biāo)志、校車(chē)停靠站標(biāo)線(xiàn)、更換及實(shí)驗(yàn)方法。這一標(biāo)準(zhǔn)仍然存在缺陷，它要求校車(chē)車(chē)身通體底色為黃色，卻沒(méi)有規(guī)定色標(biāo)，導(dǎo)致全國(guó)各地校車(chē)的黃色不一致，建議規(guī)定校車(chē)黃色為鉻黃(Chrome Yellow，RGB值為255, 216, 0)，還應(yīng)增加校車(chē)標(biāo)志燈和停車(chē)指示牌作為校車(chē)的標(biāo)識(shí)，這樣才與相關(guān)法規(guī)、條例和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)校車(chē)的定義相一致。

　　C 駕駛?cè)撕蛙?chē)輛是直接關(guān)系學(xué)生安全運(yùn)輸?shù)年P(guān)鍵要素。草案征求意見(jiàn)稿對(duì)駕駛?cè)?第4章)做了過(guò)多的規(guī)定，如規(guī)定校車(chē)駕駛?cè)四挲g不得超過(guò)60周歲，《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證管理辦法》(公安部令第67號(hào))已有明確規(guī)定(第37條);要求駕駛?cè)俗罱?年內(nèi)無(wú)駕駛客運(yùn)車(chē)輛超員、超速等嚴(yán)重交通違法行為，這類(lèi)要求由校車(chē)管理機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)定更為妥當(dāng)，無(wú)需列入草案征求意見(jiàn)稿，作為全國(guó)性的行政規(guī)定，對(duì)駕駛?cè)俗罨镜囊笫蔷邆湟欢ǖ膶?zhuān)業(yè)技能和職業(yè)訓(xùn)練。

　　草案征求意見(jiàn)稿提出對(duì)校車(chē)使用實(shí)行許可制度管理(第3章)，而在車(chē)輛技術(shù)條件方面的要求太簡(jiǎn)單，所列4項(xiàng)條件幾乎所有7座以上載客汽車(chē)全都滿(mǎn)足，而沒(méi)有強(qiáng)化校車(chē)特殊的安全要求，應(yīng)在座椅和出口等方面做出更多的具體要求。

　　草案征求意見(jiàn)稿要求校車(chē)裝備統(tǒng)一的校車(chē)標(biāo)志燈和停車(chē)指示牌，而這些裝備卻無(wú)任何國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)可遵守。《專(zhuān)用小學(xué)生校車(chē)安全技術(shù)條件》(GB24407-2009)在征求意見(jiàn)稿中建議在校車(chē)前后端安裝紅色停車(chē)示意燈和黃色停車(chē)示意燈，以及停車(chē)信號(hào)臂和橫向控制臂，一些地方的校車(chē)配置這樣的裝置，而目前的法規(guī)沒(méi)有這樣的許可，因此，需要修訂相關(guān)的車(chē)輛技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)。

　　類(lèi)似《道路交通安全法》第34條規(guī)定，學(xué)校和幼兒園門(mén)前的道路沒(méi)有行人過(guò)街設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)施劃人行橫道線(xiàn)，設(shè)置提示標(biāo)志。草案征求意見(jiàn)稿要求在校車(chē)上裝備停車(chē)指示牌符合這條法規(guī)的原則，但需要修改《道路交通安全法》來(lái)保障校車(chē)停車(chē)上下學(xué)生時(shí)，讓學(xué)生橫過(guò)公路具有一定的“優(yōu)先權(quán)”。

　　D 遺憾的是草案征求意見(jiàn)稿未對(duì)校車(chē)在使用中的維護(hù)工作做出任何規(guī)定，建議增加這方面的規(guī)定。學(xué)生安全運(yùn)輸在很大程度上是通過(guò)車(chē)輛系統(tǒng)的預(yù)防性維修計(jì)劃來(lái)確保校車(chē)保持安全運(yùn)營(yíng)狀況，并要求駕駛?cè)吮仨殘?zhí)行日常的行車(chē)前安全檢查和報(bào)告等。

　　E 政府加強(qiáng)對(duì)學(xué)生運(yùn)輸安全的管理，把這項(xiàng)工作提高到最高地位一點(diǎn)也不為過(guò)，因?yàn)樾＼?chē)運(yùn)輸?shù)膰?guó)家最寶貴的財(cái)富——兒童——祖國(guó)的未來(lái)。理想是把校車(chē)裝備成為安全水平最高的客運(yùn)車(chē)輛，提高校車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)，希望政府提供學(xué)生運(yùn)輸服務(wù);現(xiàn)實(shí)是校車(chē)技術(shù)裝備差，校車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)不完善，校車(chē)運(yùn)營(yíng)嚴(yán)重超載。客觀地講，草案征求意見(jiàn)稿應(yīng)設(shè)定一個(gè)全國(guó)最低安全水平的要求規(guī)范，而不是最高水平的要求;事實(shí)上，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也是規(guī)定必不可少的安全與警示裝置，而不是要求配置最先進(jìn)與最完善的裝置。各地則可能結(jié)合實(shí)際條件提供高于規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生安全運(yùn)輸服務(wù)，減少地區(qū)差異在執(zhí)行學(xué)生安全運(yùn)輸中的社會(huì)矛盾。

　　資金無(wú)疑是制約學(xué)生運(yùn)輸安全的一個(gè)要素，各種安全裝置的配置都會(huì)直接影響校車(chē)購(gòu)買(mǎi)成本和運(yùn)營(yíng)成本。由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)支持校車(chē)服務(wù)所需的財(cái)政資金是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，這項(xiàng)政策可以體現(xiàn)在其他法規(guī)中;而安全制度的建設(shè)和執(zhí)行才是確保學(xué)生運(yùn)輸安全關(guān)鍵要素，不是頒布一個(gè)條例或標(biāo)準(zhǔn)就可以宣告可以保障學(xué)生安全運(yùn)輸?shù)氖拢匾氖钦J(rèn)真監(jiān)督檢查學(xué)生安全運(yùn)輸?shù)某绦?不論采用校車(chē)或公共汽車(chē))，只有把各個(gè)環(huán)節(jié)的工作做好，才可能保障學(xué)生的生命安全。

　　草案征求意見(jiàn)稿提出由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)支持校車(chē)服務(wù)所需的財(cái)政資金，可能給校車(chē)制造業(yè)帶來(lái)地方保護(hù)性問(wèn)題，進(jìn)而影響校車(chē)安全技術(shù)的進(jìn)步。類(lèi)似的政策已發(fā)生在新能源示范城市的許多項(xiàng)目中，一些地方性的制造商不顧自身技術(shù)水平低下和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，紛紛投資開(kāi)發(fā)新能源巴士，政府巨額的投資并沒(méi)有獲得新能客車(chē)技術(shù)上的重大突破，大多制造商是在傳統(tǒng)巴士上安裝一堆電池，而沒(méi)有重新設(shè)計(jì)電驅(qū)動(dòng)的巴士，既沒(méi)有提高巴士的技術(shù)性能，其笨重的電池還成為浪費(fèi)能源的一個(gè)“包袱”。

　　4、基本觀點(diǎn)

　　學(xué)生安全運(yùn)輸?shù)慕K極目標(biāo)是盡量減少學(xué)生在上下學(xué)途中死亡或受傷的可能性。這是一項(xiàng)社會(huì)工程，草案征求意見(jiàn)稿依照法律和行政法規(guī)，應(yīng)設(shè)定一個(gè)全國(guó)最低安全水平的要求規(guī)范，而不是最高要求;最要的是建立一種全國(guó)性的學(xué)生安全運(yùn)輸制度，為各地實(shí)施學(xué)生安全運(yùn)輸工作提供框架和指南，并鼓勵(lì)各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，提供高于國(guó)家規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生安全運(yùn)輸服務(wù)。