《校車安全管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)剛一出臺(tái)，即引起廣泛關(guān)注。其中，不少論者將目光投到幼兒無(wú)緣校車保障問(wèn)題上。不過(guò)，這并非影響校車治理的全盤(pán)問(wèn)題。在筆者看來(lái)，《條例》未以法律形式對(duì)政府部門(mén)的權(quán)責(zé)邊界予以界定，將直接影響校車治理能否落到實(shí)處。

　　筆者通讀《條例》，其中多次規(guī)定“相關(guān)職責(zé)在縣級(jí)以上人民政府”。不過(guò)，以我國(guó)目前“壓力型”的事權(quán)分配機(jī)制：上級(jí)政府會(huì)將事權(quán)打包，以指標(biāo)的形式層層分派給下級(jí)政府，最終造成基層包袱越壓越重，形成所謂的“基層全能政府”。依此邏輯推算，《條例》規(guī)定縣級(jí)為最低履職主體，在現(xiàn)實(shí)中真正履職的估計(jì)也將是縣級(jí)政府。所謂的“縣級(jí)以上政府”，估計(jì)僅剩“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的份了。

　　不過(guò)，中國(guó)的縣級(jí)及其下級(jí)政府同樣是“無(wú)能政府”。目前，我國(guó)的義務(wù)教育就以“區(qū)縣管理”為主。尤其是在校車治理薄弱的農(nóng)村地區(qū)，從本世紀(jì)初開(kāi)始即實(shí)行了“地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的管理體制。如果說(shuō)，義務(wù)教育僅涉及財(cái)政、人事等職能相對(duì)簡(jiǎn)單的部門(mén)，縣級(jí)政府尚可協(xié)調(diào)管理，但校車因?yàn)樯婕?ldquo;公安、交通”等由地市級(jí)政府垂直管理的部門(mén)，由縣級(jí)負(fù)責(zé)就多少會(huì)捉襟見(jiàn)肘了。

　　自秦漢以來(lái)，中國(guó)即是幅員遼闊的超大型國(guó)家，而隨著行政分級(jí)和地域的廣度，中央政府對(duì)地方的管理力度會(huì)逐級(jí)衰減。為防止地方成為“獨(dú)立王國(guó)”，中央對(duì)一些權(quán)力部門(mén)施行垂直管理，即成為中央對(duì)地方控制的“抓手”之一。以目前的區(qū)縣級(jí)政府而言，其建制就并非完全政府。比如，公安、交通運(yùn)輸、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)屬地級(jí)市垂直管理;工商、海關(guān)等部門(mén)則分別隸屬省、國(guó)家垂直管理。

　　根據(jù)《條例》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府教育、公安、交通運(yùn)輸、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等有關(guān)部門(mén)履行校車安全管理的相關(guān)職責(zé)。如前所述，所謂縣級(jí)以上政府履職，其實(shí)最后就會(huì)被化約為縣級(jí)政府履職。以目前的區(qū)縣級(jí)政府建制，《條例》中的職責(zé)部門(mén)僅有“教育”和“安監(jiān)”屬其管理。如果區(qū)縣級(jí)政府再存在將校車治理事權(quán)分派到“區(qū)縣教育局”和“區(qū)縣安監(jiān)局”情況，那么就會(huì)形成：區(qū)縣教育局(科級(jí))+區(qū)縣安監(jiān)局(科級(jí))+市公安局(處級(jí))+市交通局(處級(jí))的治理模式。

　　在中國(guó)，這正是一種執(zhí)行時(shí)難以協(xié)調(diào)的治理模式。眾所周知，政府的各部門(mén)因職能、壓力來(lái)源不同，所以存在各自的部門(mén)利益。多部門(mén)若要協(xié)調(diào)治理，必有更具超然性的上級(jí)政府協(xié)調(diào)，而讓下級(jí)部門(mén)指揮上級(jí)部門(mén)，則是幾無(wú)可能。具體到校車治理模式，承擔(dān)責(zé)任最大的為區(qū)縣及下屬教育局，但致命的是，責(zé)任最大者卻是行政級(jí)別最低的。即便由教育局的上級(jí)“縣區(qū)協(xié)調(diào)”，公安及交通局也不屬其管轄，在部門(mén)利益面前，很難保證這些上級(jí)部門(mén)有所承擔(dān)。這也正是縣級(jí)“無(wú)能政府”的結(jié)構(gòu)性矛盾：擔(dān)主要責(zé)任的基層政府沒(méi)權(quán)力，有權(quán)力的上級(jí)部門(mén)不擔(dān)主要責(zé)任。

　　事實(shí)上，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論是單一制還是聯(lián)邦制，各級(jí)政府部門(mén)的權(quán)責(zé)分工均以法律形式明確規(guī)定。哪個(gè)級(jí)別的哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)哪些事項(xiàng)一目了然，無(wú)需上級(jí)協(xié)調(diào)，各部門(mén)依法行政即可。但遺憾的是，此次《條例》過(guò)分強(qiáng)調(diào)“縣級(jí)以上政府”的屬地負(fù)責(zé)原則，卻對(duì)一些由上級(jí)政府垂直管理部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)淡化，這勢(shì)必會(huì)增加行政執(zhí)行成本。

　　對(duì)此，筆者建議，雖然《條例》已下發(fā)執(zhí)行，但政府部門(mén)有必要補(bǔ)充細(xì)化。首先需厘清屬地政府和職能部門(mén)的權(quán)責(zé)邊界，在屬地政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，界定并強(qiáng)化職能部門(mén)的責(zé)任，促其共擔(dān)責(zé)任;長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，對(duì)于縣級(jí)政府賦權(quán)也必不可少，使其真正能協(xié)調(diào)公安、公路等部門(mén)。